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我國政府雇員制與公務員制度的比較

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摘要:文章通過對我國政府雇員制與公務員制度的比較,闡釋了兩者在宏觀和微觀的差異性,并分析了它們之間的內在統一性,同時還論述了由政府雇員制所反映出我國公務員制度在分類制度和激勵制度上的弊端。準確地把握政府雇員制與公務員制度之間的關系,對于我們理解這兩種制度以及完善我國的公共人事制度方面都有很大幫助。
關鍵詞:政府雇員制;公務員制度;政府雇員
    一、政府雇員制度
    在一些西方國家的行政實務中,人們通常將包括公務員在內所有行政公務人員都稱之為政府雇員,這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面急需的專門人才,以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員,他們一般不占用行政編制,不直接行使行政權力,按照雇用合同的約定享有權利、履行義務,在一段時間內服務于政府某項工作或某一政府工作部門,他們與實行常任制的公務員共同完成行政機關所承擔的行政管理職能和事務。
    根據《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指:“政府根據全局性工作的特殊需要,從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專門人才,他們不具有行政職務,不行使行政權力,不占用政府行政編制,服務于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般性服務工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外,還必須具有大學本科以上學歷和三年以上的實際工作經歷。高級雇員是政府高層次服務性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學位、高級專業技術職稱,有較深的學術和專業造詣,在本學術界或本專業技術領域有較高知名度和較大影響,且專業技術工作業績特別突出,政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優秀的政府高級雇員中產生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內確實有較高知名度和較大影響、條件特別優秀的,也可以直接雇用為資深高級雇員。
    二、政府雇員制與公務員制度的區別
    政府雇員制是不同于國家公務員制度的公共人事制度。對兩者之間的差異,筆者將從宏觀和微觀兩個層面上進行探討。
    (一)立足于宏觀層面上看
    首先,政府雇員制和公務員制度的邏輯起點存在明顯的區別。從根本上來看,中國公務員制度的邏輯起點是黨政分開,是從完善國家制度層面來講的。而政府雇員制的實行不一樣,政府雇員制的實行是為了協助政府治理高難度公共事務和解決公共危機的需要,因此,政府雇員制的邏輯起點是為了滿足政府特殊時期政府特殊工作的需要。
    其次,政府雇員制和公務員制度在政府人力資源法治化體系中的地位不同。公務員制度是當代中國政治制度的重要組成部分,也是我國政府人力資源法治化的主體構成;而政府雇員制只是我國政府人力資源管理法治體系有益補充。
    再次,政府雇員制與公務員制度其內在精神理念有明顯區別。政府雇員制則吸收了西方國家“新公共管理”理論中的一些積極的因素。人力資源管理作為新公共管理的一個重要方面就是強調人才管理和錄用上要多樣化,而不能局限于傳統的官僚制理念。因此,政府雇員制在理念上偏于企業精神、市場理念,無論是在雇員的錄用、報酬和管理上都是采用類似于企業按照實際工作需要用合同招聘雇員的做法。而公務員制度在理念上偏向于官僚制精神,以行為規范和行政效率為理念,同時保證政府工作的和政策的穩定性和連續性。
    (二)立足于微觀層面上看
    1、用人方式不一樣。無論是選任還是委任,公務員制度一般來講雇傭都是終身的。而政府雇員制的用人模式與企業相同,是市場化的。唯一不同之處是政府雇員的雇主是政府而不是企業。
    2、適用法律規范不同。國家公務員制度適用的是《中華人民共和國公務員法》,而政府雇員制適用的是《中華人民共和國勞動法》。具體體現在違紀責任和申訴制度方面。政府雇員和雇用他的行政機關之間是勞動關系,不是行政職務關系,因此,政府雇員由于違反勞動紀律或工作中存在失誤承擔的責任不屬于行政責任,政府雇員的責任不能以行政處分的責任懲戒形式進行處理,而只能依據雙方簽訂的協議條款、勞動合同所規定的責任形式進行懲戒,或者依據國家相關的勞動、安全等法律制度規范進行處理

。如果政府雇員對行政機關的決定不服,他不能像公務員一樣進行申訴和向上級行政機關或行政監察機關提出控告,但是可以選擇勞動仲裁或者向法院提起訴訟。公務員承擔的違紀責任是行政責任,承擔責任的形式是行政處分,行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職和開除,同時可以輔助以其他懲戒方式。如果公務員對處理不服的,可以進行申請復核、申訴、向上級行政機關或行政監察機關提出控告,但是不能向法院提起訴訟。 3、管理方式不一樣。政府雇員制與公務員制度在具體運作管理中存在很大的差異,主要表現在:(1)錄用制度方面。政府雇員的錄用可以根據招聘崗位的不同性質采取專家推薦考核、公開考試、個別選考等多種方式進行招考,人選確定后以簽訂勞動合同的形式辦理雇用手續,經試用合格即可成為正式雇員。而我國公務員錄用是相當規范的,除了一些特殊職位或專業,政府錄用主任科員以下非領導職務的公務員一般都要采用公開考試(筆試和面試)、嚴格考核的辦法,按照德才兼備的標準擇優錄用。(2)退出制度方面。政府雇員是基于勞動合同與行政機關構成勞動關系的,因此,政府雇員是否退出取決于勞動合同的規定,當合同期滿政府不再續約,或者在合同執行期間發生違反合同的事項引起雇員辭職或政府解雇雇員,都會導致合同關系的中止。因此,政府雇員的退出主要有三種形式:合同期滿、辭職、解雇。公務員的退出是指公務員根據國家有關規定,按照法定程序與行政機關解除任用關系的一種法律行為。就我國而言,公務員的退出主要有辭職、辭退和退休等幾種形式,并且對這幾種退出方式都有嚴格的法律限制,必須履行一定的法律程序。(3)考核制度方面。政府雇員制和公務員制度在考核方面有著十分明顯的區別:對政府雇員的考核一般是由雇員所服務的工作部門單獨或會同有關部門進行的,其基本依據是政府與雇員間簽署的勞動合同,主要考核內容是政府雇員在雇用期內是否完成了合同中所規定的任務,取得了良好的工作實績。考核結果將會成為續約或解雇雇員的重要標準。對公務員的考核由國家行政機關按照管理權限,對國家公務員的德、能、勤、績進行全面考核,重點考核工作實績,而政府雇員制目前尚未建立系統的考核方式和程序等機制。(4)工資保險福利制度方面。政府雇員的工資一般由勞動合同確定的標準或雙方協商的結果決定,各地政府對政府雇員大都實行年薪制,其金額大大超過公務員的薪水水平,政府雇員在受雇期間由雇用單位按照有關法律法規為其辦理社會保險,一般不再享受其它福利待遇。我國公務員的工資制度以按勞分配為原則,實行的是職級工資制。公務員的工資主要由職務工資、級別工資、基礎工資、和工齡工資四個部分組成,同時公務員按照有關規定享受地區津貼和其他津貼,公務員實行定期增資制度。公務員按照國家規定享受保險和福利待遇。
    三、政府雇員制與我國公務員制度的內在統一性分析
    我國政府雇員制與公務員制度的關系雖然是有著諸多不同的兩種人事行政制度,它們之間還是存在著一定的聯系,主要表現在:政府雇員制和公務員制度同是我國政府人力資源管理法治體系的重要組成部分,它們的終極目的是相同的。公務員制度規范管理的對象是政府工作的主力軍——公務員,通過對公務員進行全面、科學、系統的管理,促使公務員積極、有效的進行工作,最終確保政府優質、高效的實現公共管理和公共服務的既定目標。政府雇員制是政府對為了滿足自身特殊的、暫時性的需要而通過合同聘用或者臨時聘用的政府雇員進行管理的一種制度,也是為了促使政府更好的實現公共管理和服務的目標。
    四、結束語
    總而言之,政府雇員制對于我國來講是新生事物,要為其創制一個新的制度所需的成本會很大,因此我們應當盡量去開發目前中國公務員制度的體制資源,盡量去完善中國的公務員制度。并在此基礎上,來探索和實踐中國雇員制。
    參考文獻:
    1、湯興荷.政府雇員制度:公務員制度的一種補充與發展[J].云南行政學院學報,2005(3).
    2、胡火明.探索中的中國政府雇員制[J].云南行政學院學報,2004(4).
    3、李秀萍,鄭瑋華,吳夢秋.中國政府雇員制的評價與展望[J].中州學刊,2007(3)

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