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美國《1930年關稅法》修改的法律的理論綜述

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 美國參議院和眾議院于3月5日和6日先后投票通過一項修訂《1930年關稅法》的法案,授權美國商務部對以中國為代表的所謂“非市場經濟國家”征收反補貼稅,經美國總統奧巴馬13日簽署已經正式生效。而對所謂“非市場經濟國家”征收反補貼稅問題,無論在美國國內法上還是在WTO框架下,都是一個值得探討的法律問題。
  一、美國對“非市場經濟國家”反補貼的國內法變遷[HT]
  在本次修訂案之前,美國國內法沒有明確規定對所謂“非市場經濟國家”是否可以征收反補貼稅。從最早涉及補貼的《1897年關稅法》,到《1930年關稅法》第303條與第701條的補貼專門規則,再到《1979年貿易協定法》、《1979年第3號重組方案》、《1984年貿易與關稅法》以及《1988年綜合貿易與競爭法》的歷次修訂,乃至1994年《烏拉圭回合協定法》第261節(a)條,①美國國內法始終沒有對反補貼法適用于“非市場經濟國家”作出規定。
  然而,隨著20世紀70年代末80年代初美國給予羅馬尼亞、匈牙利、中國、捷克斯洛伐克等幾個“非市場經濟國家”最惠國待遇以來,來自這些國家的貨物開始與美國貨物競爭并對美國國內產業構成威脅,美國商務部開始陸續受理一些企業與產業提出的對“非市場經濟國家”的反補貼調查申請,并因此產生了一些法律訴訟,其中比較著名的是“喬治敦城鋼鐵案”②和“鉀堿案”。③聯邦第二巡回上訴法院在這兩個案件中認定,美國的反補貼法最初制定時,世界上還不存在所謂的“非市場經濟國家”的概念,國會在此后多次對反補貼規則的修改中也沒有提及“非市場經濟國家”,④因此,美國商務部不能從《1930年關稅法》第303條推定反補貼法適用于“非市場經濟國家”。這個判決一度成為指導美國貿易調查實踐的標志性判例。
  雖然此后美國在貿易救濟實踐中基本依循了“喬治敦城鋼鐵案”和“鉀堿案”所確立的規則,但其國內理論界對這一問題的分歧和爭論依然存在。⑤而在2006年,美國商務部再次啟動對“非市場經濟主體”的反補貼調查,而這一輪的反補貼調查主要針對中國。11月21日,美國商務部發出通知,稱應美國新頁公司的申請,對原產于中國、韓國和印度尼西亞的銅版紙進行反傾銷和反補貼立案調查,并于2007年3月30日裁定對來自中國的進口產品同時征收反傾銷稅和反補貼稅。截至2012年2月,美國商務部先后對中國產品發起31次雙反調查,并且對其中24個案件作出了肯定裁決。
  2008年9月,河北興茂輪胎有限公司及其美國母公司GPX國際輪胎公司在美國國際貿易法院起訴美國商務部,主張美國商務部在視中國為“非市場經濟國家”的情況下,采用替代國方法同時征收反傾銷稅和反補貼稅,存在雙重救濟。2010年10月,美國國際貿易法院作出判決,支持中方主張。美國商務部上訴至聯邦巡回上訴法院,上訴法院在考察了美國反補貼規則的變遷和在先判例后,于2011年12月19日判決商務部不能在視中國為“非市場經濟國家”的情況下對來自中國的產品征收反補貼稅。⑥這一判決被視作美國對“非市場經濟國家”反補貼調查時代終結的標志,作為一個判例法國家,美國商務部面臨要么承認中國市場經濟地位,要么停止對中國進行反補貼調查,要么推動國內立法程序修改法律的艱難選擇。2012年2月29日,美國貿易代表羅恩·柯克在眾議院聽證會上表示,法院的該項判決損害了美國的貿易執法能力。
  眾所周知,啟動立法程序修改法律通常要經過相當長的一段時間,是前述三項選擇中實行起來最困難的。由兩黨分掌的參眾兩院近兩年來在諸如預算、減赤等問題上針鋒相對、勢同水火,卻在短短三個多月的時間就完成了此次法律修訂,實在是意味深長。美國近年經濟復蘇乏力,失業率高啟,在總統大選、兩院部分議席改選的大背景下,美國再次重拾貿易保護主義,以討好美國選民。可以預見,此次的法案修訂將再次掀起美國對中國產品“雙反”調查的高潮。
  二、美國關稅法修訂案并不直接違反WTO規則[HT]
  中美都是WTO成員,從程序上來看,中國可以到WTO爭端解決機構對美國的修訂法案和之后依據該修訂法案對來自中國的產品同時征收反傾銷稅和反補貼稅的做法提出申訴。但依據WTO規則,中國并沒有把握贏得申訴。
  WTO規則本身并沒有禁止將反補貼規則適用于非市場經濟國家。中國《加入議定書》中也沒有申明其他WTO成員不得對中國采取反補貼措施。相反,由于中國《加入議定書》第15條(b)款規定,在一成員根據WTO《補貼與反補貼協定》開展的對華反補貼調查中,如果遇有特殊困難,則該成員可考慮到中國國內現有情況和條件并非總能用作適當基準以確定和衡量補貼利益,轉而適用中國以外的情況和條件。這一規定認可了在轉型過程中,其他成員方可以對中國產品反補貼,同時也允許其他成員在必要時采用替代國方法來確定和衡量補貼利益。因此,美國此次修訂法案授權美國商務部對中國產品按照“非市場經濟國家”方法調查和征稅,本身并不直接違反WTO規則和中國《加入議定書》,雖然在實踐中美國商務部有濫用特殊困難之嫌,但中國難以成功申訴美國此次修法違反其在WTO項下的義務。
進而,中國《加入議定書》第15條允許其他成員在中國入世15年內在對華反傾銷中采用第15條(a)款規定的替代國方法計算正常價值,但也規定了無論如何該替代國方法應在中國入世15年內終止。⑦雖然美國官方的態度是,這一條款并不代表15年后中國在反傾銷中自動獲得市場經濟地位,但在2016年前后,在反傾銷問題上,中美勢必會有一場艱苦博弈。相反,第15條(b)款所規定的反補貼中的替代國使用卻沒有期限限制,這在事實上賦予了有關國家以更大的自由裁量空間。美國這次關稅法修改所確立的對“非市場經濟國家”可以征收反補貼稅的規則,其影響將是長期的。
  三、美國對中國進口產品的雙反救濟可能構成雙重救濟[HT]
  雖然美國國會修法本身并不違反WTO協定,但美國之后的對華具體雙反措施卻很可能違反WTO規則,突破點就在雙重救濟。而中國可以參考的重要資源是WTO爭端解決上訴機構在中國訴美國的“對來自中國的

產品的反補貼和反傾銷措施”(DS379,以下簡稱“雙反措施案”)⑧中對雙重救濟的認定。
  2008年9月19日,中國就美國在2008年6月到8月間對中國標準鋼管、矩形鋼管、復合編織袋和非公路用輪胎采取的反補貼和反傾銷措施,提請WTO爭端解決機構裁決。中國認為,美國商務部使用“非市場經濟主體”方法來裁定反傾銷中的正常價值,同時又對同樣產品裁定反補貼稅,構成雙重救濟,違反了WTO《補貼反補貼協定》、《反傾銷協定》、GATT和中國《加入議定書》的有關規定。⑨由于對專家組2010年10月22日作出的結論不滿,中國又提請上訴機構審議。
  《補貼與反補貼協定》第19.3條確立了反補貼的“適當金額”(appropriate amount)要求。⑩2011年3月11日發布的上訴機構報告闡釋了《補貼與反補貼協定》第19.2、19.3、19.4條的相互關系,并將《補貼與反補貼協定》第10條、第19.1條、第21.1條和第32.1條作為上下文加以分析,認為反補貼稅的目的是為了對造成損害的補貼行為予以救濟,如果對同一補貼行為征收的反補貼稅和反傾銷稅金額總和超過了補貼金額,則就并非“適當”,因此在核定補貼稅時,對已經抵消了該補貼行為的反傾銷稅情況予以考慮的做法才是適當的。
  GATT第6.5條明確提到了一成員不得對相同情況重復征收反傾銷與反補貼稅措施。GATT第6.5條規定:“在任何締約方領土的產品至任何其他締約方領土時,不得同時征收反傾銷稅和反補貼稅以補償傾銷或出口補貼所造成的相同情況。”該案專家組從文本主義出發,認為GATT第6.5條只提到“出口補貼”,因此一成員只需要在針對出口補貼進行的反補貼中注意與同時進行的反傾銷的重疊。上訴機構認為這一理解是機械的,而這樣的反向推理不能成立。上訴機構認為“相同情況”(the same situation)才是理解GATT第6.5條的原理及該條未提及國內補貼的關鍵。一般而言,出口補貼會降低出口價格,在用正常價值減出口價格時,由于被減數因補貼變小,出口補貼就被吸收進傾銷幅度,此時同時征收反傾銷稅和反補貼稅就是雙重救濟。而國內補貼同時降低正常價值和出口價格,在傾銷計算中反映不出來,因此對國內補貼可以同時采取反傾銷和反補貼措施,通常并不會構成重復計算。然而,對“非市場經濟國家”而言,在使用替代國制度下,正常價值用的是替代國價格,不含補貼,出口價格則是補貼后的價格,在扣減之后的傾銷幅度就已經包含了補貼部分,此時再征收反補貼稅就會構成雙重救濟。
  上訴機構認為,在解釋《補貼與反補貼協定》第19.3條的“適當數額”時,應該將GATT第6條和《反傾銷協定》作為上下文來考慮。WTO各協定之間的解釋要協調一致,成員方在依據某一協定采取行動時應對根據其他協定已經采取的行動予以考慮。要使數額為“適當”,調查機關在核算出反補貼稅適當數額時,不能忽視已征收反傾銷稅對同一補貼的抵消作用,而允許雙重救濟將構成對協定中“適當”原則的規避。而當反補貼稅已經代表了整個補貼數額時,按照同一補貼計算反傾銷稅,同時征稅以去除對國內產業同一損害時,這種反補貼數額是難以“適當的”。在該案中,美國商務部就是因為在對中國的四項涉案產品按照“非市場經濟國家”以替代國計算傾銷的同時,沒有考慮扣減掉其中已經包含的補貼,再加征反補貼稅而敗訴的。
  綜上,中國難以證明美國的關稅修訂案不符合WTO規則,但可以就美國在執法中按照“非市場經濟國家”計算補貼過程中的雙重救濟問題提出申訴。如果舉證充分,考慮到爭端解決上訴機構報告對后續案件具有重大影響力,勝訴的幾率還是比較大的。
  需要注意的是,上訴機構是在承認一成員可以與“非市場經濟國家”同時適用雙反措施的前提下對具體的傾銷與補貼認定與稅收的征收來分析的。因此,中國在未來針對美國具體“雙反”措施提出申訴時,必須提供充分證據證明美國當局的做法構成了雙重救濟。一方面,出口補貼通常會被吸收進傾銷幅度中,因此通常都需要在反傾銷或反補貼額度上進行抵扣,當然也由于GATT第6.5條直接規定了出口補貼的“雙反”重疊問題,實踐中發生雙重救濟的情況較少,但仍應納入考察。另一方面,對國內補貼往往是在對“非市場經濟國家”的產品反傾銷中使用第三國的替代成本或價格來確定正常價值時,才會產生雙重救濟問題,這是中國所特別需要關注的。作為申訴方,中國需要舉證證明美國商務部和國際貿易法委員會在計算中沒有考慮適當扣減,使得最終反補貼稅的征收不符合《補貼與反補貼協定》第19.3條的“適當數額”要求。以往中國的WTO爭端解決實踐表明,量化證據是申訴與抗辯成功與否的關鍵。B11
  四、WTO框架外的短期和長期策略[HT]
  如上所述,中國在WTO爭端解決機制的申訴只能針對已經發生的“雙反”救濟,因此只是一種事后的糾錯措施,加之WTO爭端解決程序周期較長,通常需要三年,而即便中國勝訴,美國糾正重疊征稅,也只是面向未來,并無義務退還已經重復征收的那部分反傾銷稅或反補貼稅,所以中國政府、行業協會、企業首先要在強化出口預警的同時面對調查積極應訴,并在具體的貿易調查中調動與中國有相同或相似利益的美國國內產業集團開展游說和配合,努力避免在具體案件中被同時征收反傾銷稅和反補貼稅。
此次美國國會修改《1930年關稅法》,是授權商務部對中國等所謂“非市場經濟國家”反補貼,但這是授權而不是要求,在個案中,是否同時啟動雙反調查及調查的結果還是由美國商務部和美國國際貿易法委員會靈活掌握的。應該說,貿易調查通常反映的只是美國國內某一個或某幾個產業的利益,其中還可能摻雜復雜的政治考慮。而從自身利益出發,美國進口商和使用進口產品加工制造的美國國內下游產業通常并不希望中國出口產品被加征反傾銷稅或反補貼稅。中國完全可以充分調動這些與中國利益相同或相近的美國國內產業開展游說,盡可能避免美國商務部的雙反調查。更重要的是,無論是傾銷還是補貼的確立,抑或征稅幅度的計算,都必須嚴格依據美國國內法,其中的抗辯空間還是很大的,特別是如果有美國

相關國內產業的配合,成功率會大大提高。從以往中國成功應對美國雙反調查的實例來看,積極應訴、團結美國國內相關產業是成功的關鍵。例如,在2009年美國對來自中國的進口緊固件“雙反”調查案中,商務部、地方商務部門、中國機械通用零部件工業協會緊固件專業協會與涉訴企業一方面發揮了“四體聯動”機制的最大效用,一方面與美國當地貿易商、緊固件工業協會進行溝通,成功爭取到它們的支持,大多數美國進口商就在聽證會上為中國產品作無損害抗辯,最后才促使美國國際貿易法委員會作出了無損害裁決。B12可見,面對“雙反”調查,積極應訴,爭取盟友,結合美國國內調查的各要素認真準備材料和抗辯,是最現實可行的短期策略。
  從較長時期來看,中國政府和中國企業宜參照美國的市場經濟國家標準調整管理經濟和商業運營的方法,以期取得美國對中國市場經濟地位的承認。誠如前文所言,按照中國《加入議定書》,在2016年以前,WTO成員可以在貿易調查中視中國為“非市場經濟國家”,這是中國為加入世界貿易組織所付出的代價。《加入議定書》第15條(d)款雖然規定,“第15條(a)項(ii)目的規定應在加入之日后15年終止”,但(a)項(ii)目的規定B13不僅限于反傾銷,而且還限于反傾銷中對“非市場經濟主體”的替代國方法。這也是為什么美國官方一直堅持2016年之后中國不能自動獲得市場經濟地位的原因所在,因為第15條(d)款規定的是反傾銷中替代國方法的終止,并非市場經濟地位的給予。但由于有了第15條(d)款,2016年將是中國向美國爭取完全市場經濟地位的好時機。
  “非市場經濟主體”不是一個法律命題。雖然GATT被認為是建立在市場經濟基礎之上的,但GATT1947并未界定“市場經濟”這一概念,GATT締約方大會之后通過的對GATT第6條的補充規定也只是籠統表示:“當進口商品是來自于貿易由國家完全壟斷或幾乎是完全壟斷的締約方,而且價格在這些締約方也是由政府控制時,根據GATT第6條第1款確定的比較方式將(出口締約方)的價格與(進口締約方)的價格進行嚴格比較有其特殊困難。”由于GATT本身和WTO其他協定并沒有對市場經濟、非市場經濟作出更詳細的解釋,實踐中WTO成員在界定和對待“非市場經濟國家”的問題上也帶有較大的隨意性。
  美國國內將“非市場經濟國家”界定為行政決策不是依據市場的成本及價格結構而運作、商業銷售不能反映商品的公平價值的國家,具體的考慮因素則包括:(1)該國貨幣與別國貨幣的可兌換程度;(2)該國工資標準由勞資雙方自由協商的程度;(3)對興辦合資企業和外國投資的開放程度;(4)政府對于生產要素的控制程度;(5)政府對資源配置以及企業定價的控制程度;(6)有關部門認為合適的其他因素。B14應該說,中國目前的經濟管理和運作模式已經部分滿足了美國法律上這6條標準,而世界上已經有近80個國家承認中國的完全市場經濟地位。由于美國法律的規定明確,中國政府和中國企業完全可以未雨綢繆,對照該6條標準調整管理和經營方式,以期在2016年獲得美國對中國完全市場經濟地位的承認,從根本上扭轉在反傾銷和反補貼調查中的不利局面。

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